人民调解制度是具有中国特色的一项法律制度，在诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的法律制度，担负着正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定，促进和谐发展的重任。人民调解符合并继承了我国民间调解“以和为贵”的优良传统，一直被国外誉为“东方之花”之美誉。在新的形势下，基层人民调解工作适应社会发展大局的需要，发挥“第一道防线”的作用，为构建和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境做出了积极的贡献。    一、克州人民调解工作基本情况

1、人民调解队伍建设情况

   目前，克州有人民调解委员会324个。其中乡（镇）、街道调解委员会42个，村调解委员会262个，企业调解委员会20个。人民调解员1763人，其中：大专学历以上的有421人，中专以上有253人，高中学历的有344人，初中学历有745人。18-35岁的542人，36-45岁的695人、46岁以上的有526人。

2、人民调解工作的现状

近几年来，随着市场经济的不断发展和产业结构调整的不断深入，所引起的社会矛盾主体日趋多元化，内容复杂化。民间纠纷的主体由公民与公民转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门；民间纠纷的内容由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等简单的涉及人身、财产权益方面的纠纷，发展为经济合同纠纷、干群关系纠纷、企业拖欠职工工资、医药费纠纷、噪音扰民纠纷等；民间纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间转向群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的矛盾纠纷。这些矛盾纠纷对传统的调解方法和工作手段提出了新的挑战，人民调解工作在化解群众矛盾、维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用。

二、克州人民调解工作取得的成效

近年来，全州各乡镇坚持落实乡、村、站、所矛盾纠纷定期排查，敏感时期、重要时期进行专题排查，各村经常性的进行矛盾排查，多数乡、镇调委会每月进行一次矛盾纠纷大排查，社会矛盾分析会，及时掌握全乡稳定工作情况，对查出的不稳定因素早预防、早安排、早防范，早化解，确保工作到位，真正做到“小矛盾不出村、大矛盾不出乡”，无“民转刑”案件的发生，主要为“三抓”、“七进”显成效。

（一）围绕“三抓”见成效

1是围绕抓中心，在调解焦点上实现突破。全州各级调解组织找准与党委、政府中心工作的结合点和切入点，围绕人民群众关注的难点、热点问题，努力在调解焦点上实现突破，避免了一场场恶性案件的发生。一是围绕经济建设抓调解。我州是一个典型的农牧业自治州，农业人口占全州总人口的73%，经济基础薄弱，在促进农牧民致富，促进经济发展过程中，经常出现这样那样的纠纷，在司法所的指导下，各级调委会及时化解矛盾纠纷，既节约了司法资源，又降低了当事人的成本。二是围绕重大事件抓调解。对影响大、涉及面广的纠纷，调委会人员都主动参与，在政府与群众之间积极发挥协调沟通作用，架起解决纠纷的连心桥，使问题得到解决。三是围绕热点、难点问题抓调解。农村用水、用电、经济债物等问题一直是引发纠纷的焦点，也是农民关心的热点、难点。调委会积极发挥作用，深入调查摸底，多方协调做工作，为调解这类纠纷提供了保证。

    2是围绕抓排查，在预防纠纷上实现突破。坚持重心下移，超前工作，主动出击，由原来单纯的事后被动调解，发展到预测预防在前的主动调解，采取“四超前”措施，即围绕党委、政府中心工作超前介入，做到“宣传走在工作前、排查走在预防前、预防走在调解前、调解走在激化前”，抓早、抓小、抓苗头，构筑维护稳定的防线。

    3是围绕抓联动，在协同调处上实现突破。随着市场经济的不断发展和产业结构调整的不断深入，所引起的社会矛盾主体日趋多元化、内容复杂化，对于解决这些矛盾单靠传统的调解方式已不能奏效。针对这一特点，我们积极改变单一调解的工作方法，进一步整合调解资源，形成调解合力，创新“大调解”工作机制，逐步把人民调解、司法调解、行政调解等有机结合起来，形成公安、司法、信访、国土、民政、社保、工会等职能部门各司其职、密切配合、共同参与的强大合力和综合优势。为进一步加强新形势下人民调解工作，筑起治安防范和社会稳定的基石，全州司法行政系统以开展人民调解工作“ 七进乡村”活动等主要做法，扎实推进调解委员会规范化建设，切实做到了组织落实、报酬落实，人员到位，制度健全，调解规范。

（二）围绕“七进”促工作

    1是调解组织调整、整顿进乡村。近几年，各级司法行政机关严格按照《人民调解工作若干规定》的要求，对全州324家调委会进行调整、整顿、充实，通过民主选举与聘任相结合，选择一些素质较高，有一定法律知识和政策水平，热心人民调解工作的人大代表、政协委员、三老人员、复转军人、五大毕业生充实调解队伍，配齐配强调委会主任，使每个调解组织扩充到5—7人。全州三级调解网络体系基本形成，乡镇（街道）和村（居）委有调委会，组、小区设有调解小组或调解信息员。基本实现了哪里有人群，哪里就有调解组织；哪里有纠纷，哪里就有人民调解员，确保调解工作层层有人管，级级有人抓。

    2是人民调解工作规范管理进乡村。把加强规范化管理作为调委会建设的重要内容，常抓不懈。坚持从制度建设抓起，逐步建立完善调委会会议制度、学习培训制度、纠纷排查制度、档案管理制度等，使之管理有序，工作规范。一是规范调解工作程序。对调解方案、调前告知、调处准备、调查、调解辩论、调解六个方面进行规范。严格按规定的条件、程序和期限进行调解，以确保人民调解工作的合法性和公正性。二是规范调解协议书的制作，全州印制了统一的调解文书格式卷宗和工作台帐，对申请、受理、登记、调查、调解、制作协议、回访记录等操作流程进行了规范，以确保调解协议书的法律效力。三是规范调解阵地建设。其中乡镇（街道）调委会全部建立了标准统一、规范的调解庭，村（居）调委会也基本设有相对固定的调解室。调解场所内设有调解主持人、调解员、书记员、当事人座牌等。各调委会还建立了公示制，将组成人员及工作职责、调解范围、调解原则、调解程序、调解纪律等全部公示上墙，做到公开、公平、公正，以调解工作的实际成效取信于民。

    3是创新人民调解工作方法进乡村。注重发挥人民调解在维护基层社会稳定的职能作用，围绕社会主义新农村建设，找准人民调解工作切入点，创新人民调解工作方法，确定了一套行之有效的人民调解工作思路，积极为建设社会主义新农村提供法律服务保障。如阿合奇县哈拉奇乡为在第一时间发现纠纷、处理纠纷、平息纠纷，结合乡、村自身条件，在全乡每个村建立了“十户调解员”机制，即按居住区域，每十户村(居)民中推选一名威望高、知法、懂法、有一定文化程度的人担任调解员，负责本地段大小矛盾纠纷的调处。他们对细微的纠纷，以调解员的身份就地进行调处;对矛盾冲突比较严重的纠纷，则以信息员的身份向村调委会和乡司法所汇报；平时，他们向周围农户宣传党的政策和法律法规知识。阿图什市上阿图什乡更新工作理念，在工作思路上抓住“三个源头”（抓住决策源头防矛盾、抓住热点源头疏矛盾、抓住教育源头减矛盾）、工作方法上落实三个转变，变上访为下访，变等访为找访，变固定调解为流动调解，改变被动坐等群众找上门的工作局面，主动进位、深入基层，及时预防和发现问题苗头，尽快调处和解决矛盾纠纷。同时，建立实施“领导包片、部门包线、基层包村”的长效工作机制，做到“小事不出村、大事不出乡（镇）、矛盾不上交”，各有所管、各负其责。

    4是人民调解工作宣传进乡村。在全州开展了“加强人民调解，构建和谐社会”为主题的人民调解工作宣传活动，提高人民调解工作的地位。各级司法行政机关积极组织各乡（镇）司法助理员、法律服务工作者和人民调解员，深入农牧区，采用悬挂宣传横幅、摆放展板、发放宣传材料、设立法律知识咨询点等形式，对人民调解相关常识、调解工作流程进行宣传，并把普法和调解有机结合，将纠纷调解会开到田间地头、村民院落，结合调解的案例开展普法，增强广大群众守法意识和明辨是非能力，引导农牧民群众学法用法、知法守法，达到调解一案，教育一片的社会效果，从源头上预防和减少矛盾发生。同时，结合“民主法治示范村”、“文明村”、“文明院落”、“五好家庭”等创建活动，宣传本地的好人好事，利用身边的事教育身边的人，树立文明乡风和良好的道德风尚。

5是调解员培训进乡村。建设一支高素质的调解员队伍是有效化解纠纷、维护辖区稳定的根本保障，我州各级党政部门注重“三抓三提升”，努力造就一支懂法律、懂政策、懂调解、知民情的人民调解队伍。一是注重抓思想，提升责任意识。充分利用各类会议、培训，加强调解人员的政治理论学习，对中央、自治区、自治州关于加强人民调解工作的文件精神及时组织学习宣传，深入贯彻落实，增强对新时期人民调解工作重要性的认识，为调解工作的开展奠定坚实的思想基础。同时开展对先进人民调解组织和优秀人民调解员的评选活动，充分调动广大人民调解员的荣誉感和工作积极性。进一步增强每位调解员牢固树立社会主义法治理念，提高维护一方稳定的责任意识。二是注重抓技能，提升学习意识。针对乡、村两级调委会调整后调解组织、调解队伍发生的变化，各县（市）司法局积极组织人员深入到各乡、村，组织调解员学习《人民调解委员会组织条例》、《民间纠纷处理办法》，邀请律师、法官等法律专业人员授课，通过理论灌输、典型发言、现场示范等方式，深入浅出地解读调解法规、调解规程、调解技巧，帮助他们理解相关政策法规，熟知调解程序，掌握调解技巧，懂得制作规范调解文书，全面提高调解人员法律水平和调处化解矛盾纠纷的实战能手，如：在调解队伍当中涌现出阿图什市阿湖乡优喀克买力村调解主任库尔班.哈斯木等调解能人。三是注重 思想教育工作，把学习先进人物的事迹与开展“规范执法行为，促进执法公正”等专项活动紧密结合，切实抓好调解队伍的作风建设，全面提升调解人员纪律意识。在调解中做到公开、公平、公正，力争合情、合法、合理。近年来，全州共培训调解员500余次，培训人数达15600余人次。  

6是法律书籍、报刊进乡村。结合自治州启动的“文化扶贫”工程，由州、县（市）两级司法行政机关共同筹集资金6万元，征订购买一批《人民调解员示范培训辅导讲座》光盘、人民调解工作手册，《农村法律知识读本》、《农牧民法律知识问答》等书籍发放给全州325家调委会，并不定期赠送《法制日报》、《新疆法制报》、《新疆司法》等报刊杂志，为各调解员提供全面、完整的学习、辅导资料。

7是激励机制进乡村。经过自治州党委、人民政府的大力支持，于2007年年初正式实施了人民调解工作“一案一补”工作制度，将州财政每年安排的20万元的预算，全部用于解决基层一线调解员的劳动报酬。根据纠纷难易程度将纠纷分为一般纠纷和疑难纠纷，每成功一件补助10元、20元、40元不等。在首次“一案一补”款发放时，州司法局还组织各县（市）司法局利用各乡（镇）巴扎天，在人口集中的农贸市场，通过悬挂横幅，举行“一案一补”发放仪式，大张旗鼓地向广大农牧民群众宣传“一案一补”工作制度，让其亲身感受到自治州党委、人民政府对人民调解工作的关心和重视，引导广大农牧民群众遇到纠纷时去调解，有上访找司法。同时，通过现场发放“一案一补”款，让广大调解员感受到身上所肩负的重任，以饱满的工作热情，积极为各族群众排忧解难。截止目前，克州已发放“一案一补”款近100万元。

2010年，全州各级调解组织排查调解各类民间纠纷10615件，调解成功10442件（比去年同期增加6.4%），调解率达100％，成功率达98%。其中婚姻纠纷2869件，邻里纠纷2874件，劳动纠纷260件，合同纠纷243件，赔偿纠纷584件，房屋宅基地纠纷160件，土地承包纠纷1835件，村务管理95件、计划生育纠纷64件、施工扰民纠纷97件，其它纠纷1534件。防止民事转刑事案件23件82人，防止因民间纠纷激化引起自杀4件6人，防止群体性上访28次179人次。

三、人民调解工作面临的困难

1、人民调解的“大调解”机制网络建设不健全。目前矛盾纠纷的类型增多，难度增大，调解的范围已传统的婚姻家庭、邻里关系、损害赔偿、民间常见性矛盾质量纠纷发展到土地承包、财务管理、草林权属、征地拆迁、安置补偿、拖欠工资、工程建设中群众利益维护等经济内容为主的新型矛盾纠纷，这些矛盾纠纷关系错综复杂、参与人数也呈现规模化倾向，极易引发群体事件、给人民调解工作带来新困难、提出了需要形成司法调解、行政调解、人民调解“大调解”机制网络的问题。

2、人民调解工作经费投入不足。虽然各级党委、政府对人民调解工作给予了大力的支持和关心，但我州人民调解员的经费保障机制，从根本上没有得到解决，要健全人民调解工作保障机制，一定保障人民调解工作经费。按照（财行〔2007〕179号）要求，坚持把人民调解工作业务经费、人民调解组织补助经费和人民调解队伍补贴经费列入年度财政预算，切实予以保障，建议各部门和县（市）政府将人民调解的工作经费（培训、取证、宣传、表彰），硬件建设等经费列入财政预算，加大政府在“防和调”方面的经费投入。

3、人民调解队伍业务素质有待进一步提高。调解队伍整体素质偏低、人民调解员素质参差不齐。特别是村委调解员大部分文化程度偏低，目前人民调解队伍中初中以下文化程度的占42%，法律知识贫乏、政策水平较低、村级人民调解队伍不稳定、不能专职专用、提高依调解公正性和社会公信力、提高调解员专业素质方面亟待加强。表现为有些边远牧区的调解组织不健全，人员不稳定，调解员法律水平不高，对调解业务技能掌握不全，调解

技巧不高，各级人民法院进一步加强对人民调解员的培训工作。

四、进一步完善人民调解工作的建议

1、提高认识，加强组织领导。进一步明确人民调解工作的地位作用，充分利用各种媒体、加大宣传力度，使人民调解工作的性质、作用、任务，做到家喻户晓。

2、切实将人民调解工作纳入社会治安综合治理内容当中，将其细化、量化，落到实处，充分彰显人民调解在化解社会矛盾纠纷，预防和减少民转刑案件中发挥的重大作用。

3、各县（市）政法各部门要认真贯彻落实《关于人民调解工作网络和机制建设的指导意见》(新司发〔2009〕34号),推进以人民调解为基础的人民调解、行政调解、司法调解有机衔接联动的“大调解” 工作机制的建设,重点是要建立县、乡两级社会矛盾纠纷排查调处中心建设。

4、着力人民调解组织建设。一是完善三级人民调解网络，加强县（市）（乡镇）街道、村级人民调解委员会的作用。二是设立行业性人民调解委员会。既可包括企事业单位、群团组织，也可包括行政机关，形成多类型、专业化纠纷解决机制。三是在集贸区、流动人口聚居区建立人民调解组织，消除空白点，全方位构筑人民调解组织新网络。四是加强人民调解队伍建设。在巩固稳定现有队伍基础上，整合人民调解资源，聘请人大代表、政协委员、模范三老人员、志愿者、五大毕业生等加入调解员队伍，公开选聘本辖区内退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的干部、教师等人员担任首席人民调解员，从而改善队伍结构，逐步形成多层次的人民调解队伍。                                 

5、健全人民调解工作经费保障机制。按照《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（财行〔2009〕179号）要求，坚持把人民调解工作业务经费、人民调解组织补助经费和人民调解队伍补贴经费列入年度财政预算，切实予以保障，使人民调解员全身心的投入工作，为克州的稳定发挥着重要的作用。